Législation de l'UE


Historique de l'Union européenne

Le ministre français des Affaires étrangères, M. Schuman, a présenté en 1950 sa proposition de création d'une Europe organisée, basée sur l'argument que cette création était indispensable au maintien de relations pacifiques. Cette proposition, connue sous le nom de la "Déclaration Schuman", est considérée comme le début de ce qu'est actuellement l'Union européenne.

L'Union européenne est le fruit de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (CECA), fondée en 1951 par les six pays fondateurs: la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et l'Allemagne de l'Ouest. Ces six membres ont fondé la Communauté Economique Européenne (CEE) et la Communauté Européenne de l'Energie Atomique (Euratom). La CEE avait pour objectif de créer une union douanière basée sur "quatre libertés": liberté de circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. Euratom visait à mettre en commun les ressources nucléaires civiles des Etats.

La CEE , instituée par le Traité de Rome (1957), a été de loin la plus importante des trois communautés. Vers la même époque (1960-1961), l'Association Européenne de Libre-Échange (AELE), une organisation alternative qui entendait former une zone de libre-échange et non une union douanière, regroupait l'Autriche, le Danemark, la Finlande, l'Islande, l'Irlande, le Liechtenstein, la Norvège, le Portugal, la Suède, la Suisse et le Royaume-Uni.

Le Danemark, la Grande-Bretagne et l'Irlande ont rejoint la CEE en 1973. La Grèce y a adhéré en 1981, le Portugal et l'Espagne en 1986. L'accord de l'Espace Economique Européen (EEE) a été signé par les 12 Etats Membres de l'époque et les pays de l'AELE (Autriche, Finlande, Islande, Liechtenstein, Norvège et Suède) en 1992. La Suisse, bien que membre de l'AELE, a décidé de ne pas adhérer à l'EEE.

Le Traité sur l'Union européenne (UE) de 1992, aussi connu sous le nom de "Traité de Maastricht", établissait les principes fondateurs d'une Europe unifiée aux niveaux économique et monétaire. Le Traité de Maastricht a également eu pour effet de rebaptiser la CEE en "Communauté Européenne" (CE). Depuis la ratification du Traité en 1993, on parle désormais de "l'Union européenne" (UE).

En 1995, l'Autriche, la Finlande et la Suède ont quitté l'AELE pour rejoindre la CEE. Le Lichtenstein a signé l'accord EEE en 1995. Le Traité d'Amsterdam (1997) a apporté des modifications substantielles au Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht.

Après s'être étendue avec succès de 6 à 15 membres, l'Union européenne a connu son élargissement le plus conséquent en termes d'étendue et de diversité le 1er mai 2004 lorsque 10 pays (Chypre, la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie) ont adhéré à l'Union. La Bulgarie et la Roumanie espèrent adhérer à l'Union en 2007, tandis que la Turquie1 et la Croatie ont posé leur candidature, mais aucune date d'adhésion n'ait encore été fixée.

Une bonne partie des règlements techniques européens actuels s'appliquent également à la Norvège, à l'Islande et au Lichtenstein. Ces trois Etats Membres de l'Association Européenne de Libre-Échange (AELE) ont signé, avec les Etats Membres de l'UE, un traité instaurant l'Espace Economique Européen (EEE); ce traité abaisse les barrières douanières entre ses signataires et favorise la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux en Europe. De ce fait, la Directive européenne Produits de Construction s'applique aux 25 Etats Membres de l'Union européenne, ainsi qu'à la Norvège, à l'Islande et au Lichtenstein. La Suisse2 , qui est aussi membre de l'AELE, ne fait pas partie de l'EEE et est, par conséquent, considérée comme un "pays tiers".

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Le marché unique

L'article 2 du Traité CEE donne à la Communauté la mission de promouvoir le développement harmonieux des activités économiques, une croissance continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement rapide du niveau de vie et des relations plus étroites entre ses Etats Membres. Ces objectifs devaient être réalisés en ouvrant les frontières en vue de faciliter la libre circulation des personnes, des biens et des services, et en promouvant la solidarité par des politiques et des instruments financiers communs.

La prolifération de normes techniques n'a cependant servi qu'à exacerber le morcellement des marchés au début des années 1980. De plus, certains Etats Membres, particulièrement frappés par la récession qui a suivi les crises pétrolières de 1973 et 1980, ont pris des mesures pour protéger leurs marchés d'une concurrence internationale croissante. En 1985, la Commission a fait un geste spectaculaire. Elle a publié un Livre blanc, qui établissait clairement que beaucoup trop de retard avait été pris, qu'il subsistait encore beaucoup trop d'obstacles à la création de la zone de croissance que pouvait représenter 'un marché de plus de 380 millions de consommateurs.

C'est ce Livre blanc qui a incité les douze Etats Membres à signer, en février 1986, l'Acte unique européen qui contenait un schéma directeur et un calendrier pour l'adoption des mesures nécessaires en vue de la création d'un marché unique (ou intérieur) et de l'élimination de toutes les entraves au commerce. Parmi les mesures nationales faisant obstacle au commerce, citons: les droits de douane, les taxes d'effet équivalent, les restrictions quantitatives aux échanges et les mesures d'effet équivalent, les monopoles nationaux, les aides d'Etat et la discrimination fiscale. La libre circulation des marchandises est formulée dans l'article 28 du Traité de Rome; les restrictions quantitatives aux importations et toutes les mesures d'effet équivalent seront interdites entre les Etats Membres". L'article 29 stipule que les restrictions quantitatives aux exportations, ainsi que toutes les mesures d'effet équivalent seront interdites entre les Etats Membres, lesquels doivent abolir toutes les restrictions quantitatives aux exportations et toutes les mesures ayant un effet équivalent.

Toutefois, l'article 30 admet des dérogations à la règle des restrictions quantitatives aux échanges sur la base, entre autres, de la sécurité publique et de la protection de la santé et de la vie des êtres humains, des animaux et des plantes. La plupart des règlements techniques nationaux sont fondés sur ces principes de santé publique et de sécurité, et les Etats Membres ont longtemps invoqué l'exemption offerte par l'article 30 pour maintenir en place leurs exigences nationales. De ce fait, les producteurs et les importateurs étaient confrontés à différentes exigences techniques de la part des différents Etats Membres. Cela pouvait impliquer qu'un produit doive être modifié à plusieurs reprises pour pouvoir être vendu sur l'ensemble du marché européen. Ces différences entre les exigences techniques nationales constituent donc, à l'évidence, des entraves au commerce, et sont contraires aux objectifs de l'Union européenne.

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Reconnaissance mutuelle

En 1979, la Cour européenne de justice a établi qu'un produit (en l'occurrence une liqueur de cassis française) vendu en toute légalité dans un Etat Membre ne pouvait pas être interdit à la vente dans un autre Etat Membre (arrêt Cassis de Dijon). Cet arrêt inverse en effet la charge de la preuve, en exigeant d'un Etat Membre qui refuse d'accepter un produit sur son marché, démontre en quoi la conformité aux exigences d'un autre Etat Membre ne protègerait pas convenablement ses propres citoyens. Il établit de la sorte le principe de la reconnaissance mutuelle des lois et limite les possibilités de recourir aux exemptions de l'article 30.

De plus, la Cour a statué que ce n'est qu'en l'absence de règles communautaires dans un certain domaine que des actions et des mesures d'Etat visant à supprimer des pratiques déloyales étaient autorisées, sur la base des dérogations prévues à l'article 30 du Traité CE. Par contre, si des règles communautaires avaient été formulées, les Etats Membres ne pouvaient plus maintenir de mesures nationales créant ou produisant des restrictions commerciales par rapport à l'article 30. En d'autres termes, s'il existe des règlements, des directives ou des décisions communautaires prescrivant des exigences techniques pour certains produits, ls ont la priorité sur la règle nationale et – puisqu'elle donne lieu à des entraves au commerce – cette règle nationale n'est plus légale.

La mission de formuler une législation propre à la CEE qui remplacerait les diverses lois et réglementations nationales a également été adoptée en amendement au Traité de Rome.

Depuis 1985, l'application du principe de la reconnaissance mutuelle a permis de limiter beaucoup de directives relatives à la libre circulation des marchandises, à l'établissement "d'exigences essentielles" générales et de procédures d'évaluation de la conformité, laissant à l'industrie le soin de définir les détails de solutions techniques à incorporer dans des normes harmonisées non contraignantes.

Dans le cas où il n'existe pas de directives UE pour le produit en question (et, en ce qui concerne la DPC, aussi longtemps qu'aucune spécification technique harmonisée n'est en vigueur), l'application du principe de reconnaissance mutuelle a pour effet que l'Etat Membre de destination doit permettre la mise sur son marché d'un produit légalement fabriqué et/ou commercialisé dans un autre Etat Membre ou en Turquie, ou légalement fabriqué dans un pays de l'AELE qui est partie contractante à l'accord sur l'EEE, pour autant que ledit produit fournisse un niveau équivalent de protection des différents intérêts légitimes impliqués. L'Etat Membre de destination est autorisé à vérifier l'équivalence du niveau de protection fourni par le produit en comparaison du niveau fourni par ses propres règles nationales. La récente communication interprétative de la Commission concernant la reconnaissance mutuelle (2003/C 265/02) propose des outils pratiques pour examiner l'équivalence du niveau de protection.

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Instruments de la législation européenne

Le droit créé par les institutions de l'Union européenne dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par les Traités est qualifié de droit dérivé. Le droit dérivé comprend les actes légaux énumérés et définis dans l'article 249 du Traité sur l'UE, c'est-à-dire les règlements, directives, décisions, recommandations et avis.

Les règlements sont des instruments législatifs d'application générale. Ils s'appliquent dans l'abstrait plutôt qu'à des cas individuels. Les règlements sont contraignants dans leur entièreté. Cela veut dire qu'un Etat Membre n'a pas le pouvoir d'appliquer incomplètement des règlements, ou de n'appliquer que les dispositions qu'il approuve. Les règlements sont également applicables directement. Cela veut dire qu'ils ne doivent pas être transposés en droit national par les différents Etats Membres pour prendre effet.

Les directives sont des instruments législatifs qui concilient le double objectif d'assurer l'uniformisation nécessaire du droit de l'Union européenne et de respecter la diversité des traditions et des structures nationales. Les directives sont contraignantes à l'égard des Etats Membres quant au résultat à atteindre, mais elles laissent aux autorités nationales la liberté de décider comment l'objectif de l'Union énoncé dans la directive sera incorporé dans leur système légal national, ce avant une date donnée. Une directive ne prend pas force légale et n'entre pas en vigueur avant l'expiration du délai de mise en œuvre de la directive.

Une décision est un acte individuel adressé à une personne ou un groupe spécifique de personnes. Les décisions ne sont contraignantes que pour ceux à qui elles s'adressent et ne nécessitent pas d'implémentation dans la loi nationale.

Les recommandations3 et les avis sont des instruments non contraignants du droit européen. Ils ont uniquement un effet persuasif.

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La Nouvelle Approche

Jusqu'en 1985, la politique visait à abattre les obstacles formés par les règlements techniques nationaux en tentant d'harmoniser les spécifications techniques de produits plutôt qu'en fixant des niveaux performantiels. Cette approche de l'harmonisation était plutôt lente pour deux raisons:
  • la législation devenait hautement technique, car elle visait à répondre aux exigences individuelles pour chaque catégorie de produit;
  • l'adoption de directives d'harmonisation technique était basée sur l'unanimité au sein du Conseil.
Le 7 mai 1985, le Conseil a adopté une résolution relative à une "Nouvelle Approche" de l'harmonisation technique et des normes, qui procurait un nouveau cadre pour l'harmonisation des règlements nationaux relatifs aux produits industriels. La Nouvelle Approche entendait faciliter la réalisation du Marché Intérieur et développer une législation flexible et neutre du point de vue technique en abandonnant les exigences techniques spécifiques à un produit au profit de la définition d'exigences essentielles pour des types de produits, promouvant ainsi l'innovation et la compétitivité.

La Nouvelle Approche a été complétée en 1989 par la résolution du Conseil sur une "Approche Globale" de l'évaluation de conformité, suivie par deux autres décisions du Conseil établissant des spécifications plus détaillées sur les procédures d'essais et de certification, et fournissant des notes d'information pour l'emploi du marquage CE, à utiliser dans les directives d'harmonisation.

Les principaux éléments de la Nouvelle Approche ont été définis dans la résolution du Conseil concernant une Nouvelle Approche en matière d'harmonisation technique et de normalisation:
  • La définition d'exigences essentielles contraignantes afin d'assurer un niveau élevé de protection de l'intérêt public en cause, comme la santé et la sécurité. Des exigences essentielles doivent être énoncées dans des termes applicables uniformément par les Etats Membres. De plus, elles doivent permettre à des organismes d'évaluation de la conformité d'évaluer la conformité des produits à des exigences essentielles, et à des organismes de normalisation de mettre au point des normes qui assurent, en tout ou en partie, la satisfaction desdites mêmes exigences essentielles;
  • Les fabricants sont libres de choisir n'importe quelle solution technique appropriée qui respecte les exigences essentielles. Les produits conformes aux normes harmonisées, dont les références ont été publiées au Journal officiel de l'Union européenne, sont présumés répondre aux exigences essentielles correspondantes;
  • La définition de procédures appropriées d'évaluation de la conformité qui tiennent compte, entre autres, du type de risque lié aux produits. Le cas échéant, ces procédures nécessitent l'intervention d'organismes d'évaluation de conformité de tierce partie, appelés organismes notifiés;
  • L'introduction du marquage CE, qui symbolise le fait que le fabricant a vérifié que le produit était conforme à toutes les dispositions harmonisées s'appliquant au produit, et que le produit a fait l'objet de procédures d'évaluation de conformité applicables.;
  • L'obligation pour les Etats Membres de prendre toutes les mesures d'exécution appropriées, y compris une surveillance du marché, afin que les produits non conformes soient retirés du marché.
La Directive Produits de Construction (DPC) peut être considérée comme une directive spéciale dans le cadre de la Nouvelle Approche, car elle s'écarte des aspects fondamentaux cités ci-dessus.

Le 10 novembre 2003, le Conseil du Parlement Européen a adopté une résolution sur la communication de la Commission européenne relative à l'amélioration de l'application des directives Nouvelle Approche. Les citations pertinentes ont été incorporées dans le site car elles montrent comment la DPC pourrait évoluer à l'avenir.

Le site web "Nouvelle Approche" (http://www.newapproach.org), créé pour donner plus de visibilité à la normalisation Nouvelle Approche en Europe, fournit des informations sur le processus de normalisation dans le cadre de la Nouvelle Approche.

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Aspects externes du Marché Intérieur

Protocoles aux Accords Européens en matière d'Evaluation de Conformité et d'Homologation des Produits Industriels

Les Accords européens sont les accords de base qui régissent les relations bilatérales entre l'Union européenne et ses Etats Membres et chacun des pays candidats. Aux termes des Accords européens, les pays candidats à l'adhésion à l'UE doivent rapprocher leur législation de celle de l'UE. Dans le domaine des normes industrielles et de l'évaluation de conformité, les Accords européens visent à obtenir la conformité complète des pays candidats aux règlements techniques de l'Union et aux procédures européennes de normalisation et d'évaluation de conformité. Ils envisagent également la conclusion d'accords de reconnaissance mutuelle dans ces domaines.

L'UE est donc en train de négocier des Protocoles aux Accords européens en matière d'évaluation de la conformité et d'homologation des produits industriels (PECA) avec les pays candidats (Bulgarie, Croatie, Roumanie et Turquie). Les PECA créent un marché intérieur élargi pour les produits de certains secteurs industriels avant même l'adhésion. Comme tels, ils ont une grande importance politique et économique pour les pays concernés. Les PECA représentent une reconnaissance des progrès accomplis dans l'adoption et l'application de la législation CE pertinente en matière de produits industriels, ainsi que dans la création de l'infrastructure administrative nécessaire.

Les PECA sont aussi importants pour l'UE, car ils étendent les avantages du marché intérieur par le biais d'une approche sectorielle, sur la base des secteurs identifiés par les pays candidats. TOP  

Partenariats pour l'adhésion

Les Partenariats pour l'adhésion sont la caractéristique principale de la stratégie consolidée de préadhésion de l'Union, avec une aide de préadhésion (le programme Phare, le soutien à l'agriculture, le soutien structurel) et la participation à des programmes communautaires. Ils sont basés sur le Règlement du Conseil 622/98 en matière d'assistance aux Etats candidats dans le cadre d'une stratégie de préadhésion et, en particulier, d'établissement de Partenariats d'adhésion.

Des Partenariats d'adhésion ont été établis pour la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie, tous trois candidats à l'adhésion. Ils sont spécifiés dans des Décisions du Conseil relatives aux principes, priorités, objectifs intermédiaires et conditions repris dans le Partenariat d'adhésion. Les Partenariats d'adhésion les plus récents de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Turquie datent de 2003.

Les Partenariats d'adhésion contiennent des engagements précis de la part des pays candidats concernant en particulier la démocratie, la stabilisation macro-économique, la restructuration industrielle, la sécurité nucléaire et l'adoption de "l'acquis", l'accent étant mis sur les domaines prioritaires identifiés dans chacun des Avis de la Commission sur les demandes d'adhésion à l'UE des pays candidats.

Les Partenariats d'adhésion couvrent en priorité la libre circulation des marchandises et exigent que les pays candidats règlent des problèmes tels que:
  • Supprimer les entraves techniques et administratives aux échanges;
  • Accélérer l'alignement et l'application des normes européennes;
  • Assurer la libre circulation des marchandises conformément à la législation commerciale intérieure;
  • Mettre en œuvre la certification, l'évaluation de conformité et le marquage CE conformément aux directives Nouvelle Approche et Approche Globale;
  • Renforcer la surveillance actuelle du marché et les structures d'évaluation de conformité au moyen d'équipements et de formations, et créer une infrastructure administrative compatible;
  • Assurer une mise en œuvre adéquate de la nouvelle législation sur les marchés publics;
  • Terminer les travaux sur la reconnaissance mutuelle et l'alignement de l'acquis en ce qui concerne les domaines non harmonisés (articles 28, 29 et 30 du Traité CE et instruments législatifs correspondants).
Les Partenariats d'adhésion ont déjà amené certains pays à transposer la Directive Produits de Construction en législation nationale, respectivement en 2001 pour la Bulgarie (en cours de révision) et en 2004 pour la Turquie. Les autres pays candidats travaillent actuellement aux transpositions.

Des Partenariats européens sont actuellement conclus avec d'autres pays sur base du Règlement du Conseil 533/2004. De tels Partenariats existent pour la Bosnie-Herzégovine, tandis que des projets ont été établis pour l'Albanie et la Croatie.

Un Accord de Stabilisation et d'Association (SAA) a été signé avec la Croatie le 29 octobre 2001. Un Accord intérimaire sur le commerce et les dispositions commerciales est en vigueur depuis le 1er mars 2002. Le nouvel Accord de Stabilisation et d'Association entré en vigueur le 1er janvier 2005 est le premier Accord global entre l'UE et la Croatie; il couvre des domaines tels que les quatre libertés et prévoit la création d'une zone de libre-échange d'ici à 2007, ainsi que le rapprochement de la législation croate avec l'acquis communautaire, en ce compris des règles précises dans les domaines de la concurrence, des droits de propriété intellectuelle et des marchés publics.

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Accords de Reconnaissance Mutuelle

L'Union européenne s'efforce de promouvoir le commerce international dans ses relations avec les pays tiers. A cette fin, elle recourt à la conclusion d'Accords de Reconnaissance Mutuelle (ARM) reposant sur l'article 133 du Traité, en ce qui concerne les produits réglementés.

Des Accords de Reconnaissance Mutuelle sont conclus entre l'UE et le gouvernement de pays tiers se trouvant à un niveau comparable de développement technique et ayant une approche compatible de l'évaluation de conformité.

Ces accords sont basés sur l'acceptation mutuelle de rapports d'essais, de certificats et de marques de conformité émis par les organismes d'évaluation de conformité d'une des parties à l'accord conformément à la législation de l'autre partie.

Les ARM sont des accords sectoriels et aucun accord de ce type n'a encore été conclu pour le secteur des produits de construction.

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Note 1: L'UE et la Turquie ont établi une Union douanière en 1995. Depuis 1999, la Turquie est la 7ème plus importante destination à l'exportation de l'UE et le 13ème plus gros exportateur vers l'UE.
Note 2: Depuis 1972, il y a un Accord de libre-échange entre la Suisse et la Communauté Economique Européenne. En outre, il y a un accord entre l'UE et la Suisse dans sept secteurs (Liberté de mouvement des personnes, Commerce des produits agricoles, Marchés publics, Evaluations de conformité, Transports aériens, Transports par la route et le rail, Participation suisse au 5ème Programme cadre pour la recherche); ces sept accords ont été ratifiés dans tous les Etats Membres au début de 2002 et sont entrés en vigueur le 1er juin 2002.
Note 3: P. ex. la recommandation du Conseil du 22 décembre 1986 sur la sécurité incendie dans les hôtels existants (86/666/CEE) et la recommandation concernant l'utilisation des Eurocodes